Artículo LEADER después de 2027 de la Oficina de Apoyo al Pacto Rural
La propuesta de la Comisión Europea para el marco político de la UE posterior a 2027 tiene como objetivo garantizar que LEADER/CLLD continúe. A través de los Planes de Asociación Nacionales y Regionales (NRPP) propuestos, los Grupos de Acción Local (LAGs) seguirían desempeñando un papel importante en el diseño y la entrega de soluciones basadas en el lugar en una amplia gama de áreas de desarrollo rural.
Contexto
Este artículo de la Oficina de Apoyo al Pacto Rural ofrece una visión general de las propuestas de la Comisión Europea tal como se encuentran en el momento de esta publicación y expone algunos puntos clave de las discusiones actuales. Las propuestas siguen sujetas a negociaciones con el Consejo y el Parlamento Europeo, por lo que la legislación final podría cambiar.
Durante más de 35 años, LEADER ha permitido que autoridades locales, empresas, organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos trabajen juntos a través de las LAGs para diseñar e implementar estrategias de desarrollo local. Más allá de la financiación de proyectos individuales, este enfoque ha ayudado a fortalecer la cooperación, la gobernanza local y el capital social en las zonas rurales.
En el periodo actual de programación, más de 2.600 LAGs están implementando estrategias LEADER que cubren alrededor del 65% de la población rural de la UE. LEADER ha construido una sólida red de más de 120.000 miembros: actores públicos, sociales y económicos locales y privados en Europa rural – miembros de LAGs. Este es un activo único de la Europa rural.
¿Qué se propone para LEADER/CLLD después de 2027?
La Comisión Europea (CE) propone que LEADER continúe. El Reglamento NRPP propuesto por la CE incluye apoyo al desarrollo territorial integrado, especialmente LEADER/CLLD. En esta propuesta, dos Reglamentos son especialmente relevantes para LEADER/CLLD. El propuesto Reglamento CAP contiene disposiciones específicas para LEADER, mientras que el propuesto Reglamento NRPP establece las normas más amplias para el desarrollo territorial integrado, como LEADER/CLLD.
| LEADER como un tipo de CLLDEl Desarrollo Local Liderado por la Comunidad (CLLD) es un enfoque que permite las asociaciones entre actores públicos, privados y locales (LAGs) para diseñar e implementar estrategias de desarrollo local a nivel subregional (véase el artículo 76 del Reglamento NRPP propuesto). Estas estrategias deben apoyar la innovación local, así como la creación de redes y la cooperación con otros actores territoriales. LEADER es el nombre utilizado para el enfoque CLLD apoyado en la política agrícola común (PAC). |
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El Reglamento propuesto sobre la PAC hace obligatorio LEADER, al menos en las zonas rurales que enfrentan desventajas específicas definidas por los Estados miembros, lo que obviamente puede cubrir territorios rurales más amplios si la financiación lo permite.
La propuesta de la CE garantizaría que LEADER continúe como un enfoque territorial. Este amplio alcance territorial se refleja en varias disposiciones de la propuesta de la Comisión:
- LEADER puede beneficiar a agricultores y propietarios de bosques. Según lo establecido en el Artículo 18(3) del propuesto Reglamento PAC, LEADER puede apoyar proyectos relacionados con la creación de empresas, aportando valor mediante la transformación, la diversificación de las actividades agrícolas – incluyendo el agroturismo – la venta directa de productos agrícolas y la innovación.
- LEADER también mantiene un papel más amplio en el desarrollo rural. El artículo 18(4) del propuesto Reglamento de la PAC reconoce el valor añadido de LEADER para apoyar la transformación social, medioambiental, digital y económica de las zonas rurales, mejorar el bienestar de los residentes rurales y fortalecer el capital social.
- El Reglamento propuesto del NRPP también apoya un enfoque integrado para el desarrollo territorial, incluso a través del CLLD en zonas rurales. El artículo 74 establece una caja de herramientas para el desarrollo territorial y la cooperación. El artículo 75 mantiene el papel de las estrategias integradas, incluida la CLLD.
- Estas estrategias podrían contribuir en particular a los objetivos de la política del NRPP, como hacer los territorios más atractivos y apoyar el ‘derecho a permanecer’, mejorar los servicios e infraestructuras, fortalecer las condiciones de vida, apoyar la renovación generacional, mejorar la preparación ante crisis y promover la innovación y las transiciones verde y digital.
Más allá de LEADER, también se anima a los Estados Miembros a utilizar la CLLD para fortalecer la acción liderada por la comunidad en múltiples áreas políticas, como la inclusión social, el empleo, la pesca u otras prioridades territoriales. Bajo el propuesto Reglamento NRPP, estas áreas políticas se integrarían dentro de un sistema de programación y financiación más integrado. En los nuevos NRPP con un único conjunto de normas, debería ser más fácil programar e implementar CLLD multisectorial, incluido LEADER.
¿Cómo se financiará LEADER?
LEADER es obligatorio, pero la propuesta de la CE no incluye una asignación financiera mínima para protegerla, a diferencia del periodo actual, donde al menos el 5% de los recursos del Fondo Europeo Agrícola para el Desarrollo Rural (EAFRD) están reservados para ella. Cada Estado miembro decidiría cuánto fondos asignar a LEADER dentro de su NRPP, fuera de la cantidad limitada de la PAC.
Por lo tanto, LEADER tendría que competir por los recursos con todas las demás prioridades del NRPP. El tamaño de este presupuesto potencialmente disponible varía entre Estados miembros, lo que significa que algunos países tendrán más flexibilidad que otros para asignar recursos a LEADER (véanse barras verdes en el gráfico más abajo).
Esto tiene importantes implicaciones prácticas. La financiación de LEADER tendría que discutirse dentro del proceso más amplio del NRPP, que involucraría no solo a los ministerios responsables de agricultura, sino potencialmente a otros ministerios y autoridades responsables de diferentes áreas políticas. En este contexto de financiación más competitivo, muchos actores de LEADER tienen preocupaciones sobre la financiación que asignarán los Estados miembros.
Para responder a las preocupaciones sobre la financiación de medidas dirigidas a las necesidades y desafíos rurales (incluido LEADER), el Presidente de la Comisión Europea presentó una propuesta al Consejo y al Parlamento en noviembre de 2025. Esto incluía un objetivo rural del 10% de cada sobre del NRPP más allá de la financiación ya reservada para el apoyo económico bajo las políticas de PAC y Pesca (o 48.700 millones de euros). Aunque no sea exclusivamente para LEADER, esto podría facilitar un debate sobre la financiación de LEADER/CLLD.
La propuesta de la CE conserva todos los elementos del método LEADER y el papel de los LAGs. LEADER continuaría implementándose en áreas subregionales mediante alianzas entre actores locales públicos y privados, sin que ningún grupo de interés único controle la toma de decisiones.
La propuesta también mantiene elementos clave como la innovación, la creación de redes y la cooperación. Los LAGs conservarían responsabilidades exclusivas principales en la preparación de estrategias de desarrollo local, el fortalecimiento de la capacidad de los actores locales, el establecimiento de procedimientos transparentes de selección de proyectos y la selección de operaciones. Estas disposiciones preservan los elementos principales que sustentan las siete características del enfoque LEADER.
La propuesta también busca simplificar la implementación mediante un mayor uso de Opciones de Coste Simplificado (OCS). Las OCS serían obligatorias para los costes operativos del LAG, mientras que los proyectos de hasta 20.000 EUR se apoyarían mediante pagos únicos. También se podrían utilizar sumas globales de hasta 100.000 EUR para la creación de empresas rurales para actividades no agrícolas.
A continuación se resumen los principales elementos de los marcos de implementación actuales y propuestos.
| Características | Planes Estratégicos de la PAC en el periodo 2023-2027 | Regulación Propuesta del Marco Financiero Multianual 2028-2034 |
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| LEADER es obligatorio para todos los Estados miembros | Sí | Sí |
| Asignación mínima de recursos financieros determinada a nivel de la UE | Sí | No, flexibilidad para los Estados Miembros |
| Método LEADER/CLLD – el papel de los Grupos de Acción Local | Sí | Sí |
| Opciones simplificadas de cálculo de costes | Opcional, recomendado | Obligatorio para algunos costes, opcional o recomendado para otros |
| LEADER/CLLD cubre otras áreas de política fuera de la CAP | Sí, pero reglas diferentes para ESF+, ERDF y EMFAF (carga administrativa) | Sí, un sistema de Fondo NRP para facilitar la integración y las sinergias |
| Redes de LAGs a nivel nacional y de la UE | Sí | Sí |
| Detalles operativos: calendario y organización de la selección de Estrategias de Desarrollo Local, opción de fondo principal, parte de los costes operativos, delegación de funciones adicionales a las LAGs | Sí, definido a nivel de la UE | No, flexibilidad para los Estados Miembros |
| Obligación de cubrir al menos las zonas rurales que enfrentan desventajas | Ninguno | Sí |
¿Cómo pueden justificar los actores de LEADER su parte justa de financiación en el entorno competitivo de financiación de los NRPP?
La respuesta es demostrar que el valor añadido de LEADER va más allá del de un esquema estándar de concesión. Es lo que diferencia a LEADER de otros instrumentos de financiación de la UE y los valores que genera más allá de un sistema de financiación convencional. El método LEADER genera tres beneficios interconectados (encuentra más información aquí):
- Primero, las personas y organizaciones de una zona se conocen, generan confianza y aprenden a trabajar juntos. Esto se denomina ‘capital social‘: las relaciones, habilidades, valores compartidos y sentido de pertenencia que facilitan que una comunidad ponga en marcha la siguiente iniciativa.
- En segundo lugar, las decisiones se toman a nivel local y abierto: ayuntamientos, empresas, asociaciones y residentes se sientan a la misma mesa; es un ejemplo de gobernanza local y democracia.
- En tercer lugar, los propios proyectos han tenido mejores resultados en comparación con los financiados a través de programas convencionales. Es más probable que intenten algo nuevo, que sean implementados conjuntamente por varios socios, que involucren a personas que nunca antes habían solicitado financiación, que aborden necesidades locales únicas que no podrían satisfacerse en otros lugares y que se conecten con otras iniciativas locales en lugar de estar por sí solas.
Con el tiempo, estos beneficios pueden cambiar un área para mejor: nuevos empleos y negocios sostenibles, edificios y espacios sin uso que se vuelven a utilizar, y un mayor sentido de orgullo local y disposición a cooperar. Por lo tanto, si LEADER desapareciera de un territorio, las asociaciones, conexiones y capacidad local construidas durante muchos años podrían perderse gradualmente, debilitando la capacidad de desarrollo del territorio.
La red LEADER es también un activo único de la Europa rural. Más de 120.000 personas y organizaciones son actualmente miembros de asociaciones LAG en toda Europa, conectando municipios, empresas locales, sociedad civil y otros actores locales.
Estas alianzas también crean oportunidades para que grupos como jóvenes y mujeres participen en el desarrollo local y la toma de decisiones. Se han construido a lo largo de años trabajando juntos. Ayudan a las comunidades rurales a ver lo que necesitan, a poner en marcha a las personas y recursos, a desarrollar ideas y a responder colectivamente a las circunstancias cambiantes y a los desafíos emergentes. Esto podría incluir fortalecer la resiliencia social y, potencialmente, contrarrestar la desinformación.
| El valor añadido de LEADER en la práctica En Cataluña (España), por ejemplo, el proyecto de cooperación LEADER Gustum reúne a todas las LAGs de la región para promover y comercializar productos agroalimentarios locales en sinergia con el turismo, la gastronomía y el pequeño comercio minorista local. Su valor añadido reside menos en las inversiones individuales que en la cooperación que genera. Los productores participantes pueden lograr mejores precios y un mayor reconocimiento para los productos locales, llegar a nuevos clientes y mercados, y construir relaciones de trabajo duraderas entre productores y otros sectores locales. Estos son resultados que el apoyo individual de proyectos por sí solo probablemente no habría logrado. Para más ejemplos, véase: Estudio de apoyo a la evaluación de los costes y beneficios de la implementación de LEADER. |
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Por tanto, el valor añadido de LEADER debería ser una consideración importante cuando los Estados Miembros definan los territorios de LEADER en sus futuras PPN, su ámbito de acción y los recursos asignados.
Los territorios rurales se enfrentan a una amplia gama de necesidades, incluyendo vivienda, movilidad, sanidad, energías renovables, infraestructuras digitales, preparación ante crisis y diversificación económica, pero LEADER no puede abordarlas todas. Con recursos limitados, tiene sentido usar LEADER donde marca la mayor diferencia: para cosas que de otro modo no ocurrirían, para aprovechar al máximo lo que ya tiene una zona y para construir capacidad local que sigue generando nuevas iniciativas.
También es importante tener en cuenta la escala de LEADER y su financiación. Ahí es, sobre todo, donde la animación local, la creación de alianzas, la cooperación entre sectores, la prueba de nuevas ideas e implicación de la comunidad mejoran los proyectos y generan un impacto más amplio en toda la zona.
Situando a LEADER/CLLD en un contexto más amplio del NRPP
LEADER también puede ayudar a los gobiernos a implementar prioridades políticas nacionales y regionales más amplias a través de sus alianzas establecidas.
En Asturias, el gobierno regional se ha comprometido a implementar una estrategia rural integrada a través del Pacto Rural de Asturias, con LEADER como uno de sus principales mecanismos de ejecución. Más del 25% de la asignación actual de EAFRD de la región ya está dedicada a LEADER.
Además, los LAGs y la red regional LEADER (READER) reciben recursos adicionales de otras políticas nacionales y regionales para apoyar la acción sobre los desafíos de innovación y demográficos, aprovechando el valor añadido de LEADER y complementando la acción de LEADER bajo la PAC.
En Irlanda, los LEADER LAGs y su red nacional también contribuyen a la implementación de prioridades políticas más amplias en áreas como la inclusión social, la transición verde y el emprendimiento. Los LAGs actúan como socios de primera línea para la entrega de estrategias nacionales tales como Nuestro futuro ruralAbrir enlace en una nueva ventana. Sin embargo, cumplir con este papel depende de que los LAGs cuenten con recursos adecuados, incluyendo capacidades humanas y técnicas adicionales para cumplir.
Vínculos entre LEADER/CLLD y otras herramientas territoriales integradas
Por último, LEADER, a través de sus alianzas, también puede ayudar a que las inversiones a gran escala respondan mejor a las necesidades locales y creen sinergias con iniciativas locales más pequeñas. En Portugal, por ejemplo, LEADER complementa la Inversión Territorial Integrada (ITI) del Interior de Pinhal, ayudando a alinear las iniciativas locales con prioridades de inversión más amplias.
Un reciente evaluación de LEADER en FinlandiaAbrir enlace en una nueva ventana también destaca el valor de una fuerte coordinación entre las LAGs y las autoridades regionales para crear sinergias entre inversiones locales y regionales.
Más amplio e integrado: de multifinanciado a un CLLD multisectorial que incluye LEADER
Con la eficacia claramente demostrada del método LEADER, se ha llevado a cabo un proceso para extenderlo a áreas políticas más amplias de la UE, como las políticas costeras, pesqueras, regionales o sociales, educativas y de empleo, en busca de respuestas aún más integradas en los CLLDs más amplios.
A lo largo de los años, varios Estados miembros introdujeron CLLDs multisectoriales. Esto permitió que los LAGs de LEADER no solo cubrieran necesidades rurales más amplias y obtuvieran más financiación, sino también accedieran a importantes redes de conocimiento y gobernanza asociadas a cada área política.
Sin embargo, estas oportunidades han estado muy limitadas por cuestiones prácticas de la administración. Cada área política tenía sus propios fondos y normas y procedimientos distintos del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DERD), el Fondo Social Europeo Plus (ESF+) y el Fondo Europeo de Asuntos Marítimos, Pesqueros y Acuiculturas (EMFAF).
En Chequia, por ejemplo, las estrategias de LAG combinan el EAFRD con recursos del ERDF y ESF+, extendiendo la acción y redes lideradas por la comunidad a áreas como la inclusión social, la educación, la infraestructura y la adaptación al clima. La mayoría de las LAG polacas también incorporan con éxito financiación y redes de políticas regionales y sociales en sus estrategias de desarrollo local.
Aunque algunos Estados miembros implementan con éxito el enfoque multifondo, en otros resulta más desafiante, impidiendo su adopción más amplia. Más información sobre la implementación de CLLD está disponible en el documento de antecedentes de la Red CAP de la UE sobre CLLD multifinanciado y en los materiales del taller dedicado de la Red de CAP de la UE sobre LEADER y CLLD multifinanciado.
Con un solo fondo en el futuro, el marco propuesto por la Comisión para los NRPP tras 2027 facilitará su aplicación, y el énfasis se desplazaría hacia LEADER/CLLD multisectorial dentro de un marco más sencillo bajo los NRPP. Un enfoque multisectorial significa que una única Estrategia de Desarrollo Local puede abordar varias áreas políticas que requieren acción local en los territorios rurales.
La diferencia clave respecto al enfoque multifondo radica en la financiación, la elaboración de informes, la auditoría y los arreglos administrativos. En lugar de combinar varios fondos de la UE que operen bajo normas diferentes, las estrategias de desarrollo local operarían dentro de un único marco de programación y financiación y un conjunto común de normas bajo el Reglamento NRPP.
Los LAGs podrían apoyar más actividades en un CLLD multisectorial, incluyendo LEADER, y buscar sinergias. Por ejemplo, el turismo rural podría aprovechar el patrimonio local o actividades pesqueras, un edificio comunitario más grande financiado bajo políticas regionales podría acoger una amplia gama de actividades en ámbitos sociales. Redes más amplias y conocimientos específicos en estas políticas pueden llegar a las comunidades locales.
¿Cómo deberían los interesados de LEADER tener voz en las discusiones del NRPP? El principio de la sociedad
A nivel de los NRPP y en cada capítulo, el principio de asociación sigue siendo un elemento crucial y jurídicamente vinculante para la preparación e implementación de los planes (véase el artículo 6 del propuesto Reglamento NRPP). Los Estados miembros deben involucrar a las autoridades nacionales, regionales, locales, los socios sociales y económicos relevantes y las organizaciones de la sociedad civil pertinentes en el diseño, implementación y seguimiento de los PPN.
Al establecer la asociación, el Estado miembro garantizará que las autoridades implicadas por los capítulos pertinentes del Plan estén debidamente representadas. Esta representación reflejará el nivel territorial correspondiente, así como la cobertura geográfica y sectorial del capítulo, según corresponda, conforme al código europeo de conducta en asociación.
Las disposiciones legales son más estrictas que en el pasado y exigen a las autoridades que proporcionen un acceso amplio para garantizar una verdadera colaboración.
Los representantes de las partes interesadas de LEADER (por ejemplo, redes nacionales y/o regionales de LEADER) están bien posicionados para participar en las alianzas del NRPP. No solo pueden destacar el papel de LEADER/CLLD, sino que también pueden hacer una contribución importante a los debates sobre necesidades rurales más amplias vistas a nivel local.
Pueden:
- Identificar y contactar con las autoridades que redactan los NRPP a nivel nacional y regional y solicitar participar en consultas y estructuras de trabajo y los comités de seguimiento correspondientes;
- Participar temprano en las discusiones sobre las necesidades rurales y explicar cómo LEADER puede contribuir a las prioridades del NRPP y por qué se necesitan recursos adecuados;
- Desarrollar posiciones o declaraciones comunes con los LAGs y otros actores rurales. En España, por ejemplo, la Declaración de Jerez reunió mensajes comunes sobre el futuro de LEADER de su comunidad, involucrando también a las autoridades nacionales en la discusión;
- Utilizar evidencias y ejemplos concretos para demostrar la contribución de LEADER a prioridades políticas clave como el emprendimiento, los servicios, la inclusión social, la innovación y los desafíos demográficos, así como su valor añadido;
- Construir alianzas con municipios, sociedad civil, empresas y otros actores rurales para fortalecer la defensa de que LEADER contribuya a las prioridades rurales en los NRPP.
La visión rural de la UE y el Pacto Rural: apoyo al diseño del NRPP, su dimensión rural y el papel de LEADER en él
A medida que continúan los debates sobre el marco político futuro, la visión rural de la UE, el Pacto Rural y las redes nacionales de PAC de la UE proporcionan conocimientos útiles, evidencias y oportunidades de networking para los LAG, las autoridades gestoras y otros actores rurales.
La visión rural proporciona un marco compartido construido en torno a cuatro ambiciones complementarias: áreas rurales más fuertes, conectadas, resilientes y prósperas, y diez objetivos compartidos. Un número creciente de Estados miembros también está implementando estrategias integradas nacionales/regionales para el desarrollo de las zonas rurales, como ocurre en Irlanda, España, Italia, Finlandia y Francia. Estos marcos pueden proporcionar una dirección común que guíe el diseño de los NRPP y, dentro de ellos, de un conjunto de medidas que aborden las necesidades específicas de las zonas rurales y las comunidades.
Este conjunto incluiría LEADER y CLLD multisectorial, que aportan valor añadido para atender necesidades locales mediante un enfoque participativo y de abajo hacia arriba. También incluiría instrumentos complementarios más adecuados para su implementación por parte de las autoridades públicas u otros tipos de actores, o a otras escalas territoriales. Estos podrían incluir inversiones más amplias en servicios e infraestructuras, o enfoques alternativos para apoyar el desarrollo empresarial o la innovación local.
Varias acciones bajo el Plan de Acción Rural de la UE también pueden utilizarse para ayudar a construir una dimensión rural fuerte en los planes futuros. El Observatorio Rural de la UE proporciona datos sobre tendencias demográficas, económicas, sociales y medioambientales que pueden apoyar el análisis y la planificación territorial.
Los LAGs y las redes LEADER también pueden contribuir a la prueba rural de diferentes partes de los planes proporcionando evidencia sobre cómo las políticas afectan a las zonas rurales y proponiendo mejoras prácticas. Consulta ejemplos adicionales en la página web del Rural Pact Policy Lab sobre pruebas rurales.
El Pacto Rural, junto con la Red de la UE CAP y las redes nacionales de la PAC, especialmente el subgrupo LEADER, también ofrece oportunidades de aprendizaje entre iguales, creación de redes e intercambio. Las buenas prácticas del Pacto Rural, los seminarios web, los laboratorios de políticas y los informes de políticas ofrecen ejemplos prácticos que pueden apoyar el diseño e implementación de estrategias locales. La Sesión de Prensa sobre Empoderar a las comunidades para actuar en favor de la visión rural es especialmente relevante para el desarrollo territorial integrado, el empoderamiento comunitario y la gobernanza.
Autor: Oficina de Apoyo del Pacto Rural
